内容提要：德国等发达国家在实施资源型城市转型过程中，依靠健全和完善的法律体系作保障，成立专门机构负责经济转型工作，由政府主导编制转型规划并推动实施，与企业携手解决就业问题，采取多种形式支持发展接续替代产业，注重生态环境保护和土地复垦，取得了较好的效果。我国资源型城市经济转型工作，要从制度上入手不断加强和完善法律法规建设，重视规划在资源型城市经济转型中的重要作用，各级政府要强力推动资源型城市经济转型工作，多方面支持资源型城市转型和生态环境治理。
根据中央财经领导小组办公室与德国技术合作公司的可持续发展合作项目计划，6月21日至7月3日，国家发展改革委东北振兴司组织部分资源型城市政府及发展改革委的同志，赴德国和波兰了解借鉴和研究资源型城市可持续发展的经验和做法。就资源型城市产业转型、生态环境治理和相关法律法规进行调研和实地考察，与德国北威州经济和能源部、矿业及能源局，波兰经济部、地区发展部等进行了座谈交流。重点了解了德国鲁尔区煤炭城市、产业转型、职工转岗和环境治理的做法，考察了赫尔腾市废旧煤矿改造项目，波鸿市钢铁厂改造世纪礼堂、废旧煤矿改造北极星公园、埃森矿业同盟工业园区，参观了原东德露天煤矿恢复再利用工程和治理等项目。期间，还听取了SQW集团介绍英国煤炭地区经济转型的经验。这次考察，对于我们深入了解和借鉴国外成熟做法和经验，指导我国资源型城市转型工作很有启示和帮助。下面以开展资源型城市转型较早、体系完备和法规健全的德国为重点，综述有关情况如下：
一、德国资源型城市的基本情况
（一）资源型城市的基本情况
德国的煤炭资源城市集中在鲁尔区。从地理概念上讲，鲁尔区是指"鲁尔区城市联盟"，位于德国西部、莱茵河下游支流鲁尔河与利珀河之间的地区，并不是一个独立的行政区域。如果将鲁尔煤管区规划协会所管辖，作为鲁尔区的地域界限，其面积4593平方公里，占全德的1.3％；区内城市密集，人口达570万，占全德的9％。煤炭地质储量2190亿吨，占全德的3/4；其中经济可采储量约220亿吨，占全德的90％。鲁尔区煤田为优质硬煤，且煤质好、品种全。
波兰的煤炭资源丰富，储量排欧洲第三位，居世界第八位；已发现煤田共40个，其中褐煤田37个，硬煤田3个；已探明硬煤储量509亿吨，褐煤储量141亿吨，主要集中在南部卡托维兹市，占波兰的98%以上。英国的煤炭资源，主要集中在中部纽卡斯尔，目前资源几近枯竭。
（二）资源型城市转型面临的挑战
第一，煤炭资源型城市产业结构单一。德国鲁尔区的资源型城市、波兰的卡托维茨市和英国的纽卡斯尔市，都是以煤炭为基础的重工业城市，产业结构严重失衡，第三产业发展滞后。第二，需求和能源结构变化影响煤炭产业。随着高效廉价的石油、天然气和核电的应用，以及炼钢新技术的应用，煤炭消费日渐下降。发达国家能源消费构成发生重大变化，煤炭退居次要地位，目前德国、英国的煤炭只占能源消费的23%和17%。第三，煤炭开采成本大大高于国外。德国现有煤炭资源多在地面负1200米以下，开采技术要求越来越高，开采成本不断上升，国家每年对煤炭企业进行补贴。目前德国煤炭产量仅占其消费量的约4%。2007年联邦政府决定，到2018年关停所有煤矿。第四，开采造成地方生态环境恶化。鲁尔区煤炭资源开发过程中，不仅对地形、地貌、植被等造成破坏，而且导致大气环境污染日益加剧。东部地区因此产生的环境污染、生态破坏等问题更为严重。第五，政治体制改革促进资源型城市转型。两德统一和波兰政经体制变化后，作为欧盟成员国必须遵守其相关法律。德国下决心调整东部能源结构，对生态环境进行整顿治理。但波兰受财力限制，治理程度落后于德国。第六，煤炭资源几近枯竭转型压力巨大。英国煤炭资源上世纪80年代中期就接近枯竭，又恰值经济低迷，1984-1997年，有17万工人失业，导致人口外流和无收入家庭数量上升。
二、推进转型的主要做法及成效
（一）成立专门机构负责经济转型工作
德国负责资源城市转型工作有两个机构。一个是北威州矿业能源局，负责该州乃至全德矿业企业的生产许可和环境恢复的监督管理工作。另一个是鲁尔煤管区开发协会，为鲁尔区最高规划机构，自1936年始四次通过法律扩大权力，现成为区域规划的联合机构。协会由议会（88个成员）和委员会（7个成员）组成，负责日常工作；其中市县政府代表占60%，企业代表占40%。协会归北威州内政部领导，总部设在埃森，任务是协调区域内各市、县的规划与建设事业；协会经费由各市、县分摊。
波兰资源城市转型工作，由经济部和地区发展部负责，其职能分别为监督规范企业经营行为和负责区域发展协调和宏观经济政策。英国则是建立煤炭地区工作组，重点通过组织国家煤炭地区改造和重建项目、煤炭地区能力建设和人力资本发展项目、支持企业经济增长项目等三大类项目。同时推动与地方发展计划的融合，推动煤炭地区的经济转型。
（二）政府主导编制转型规划并推动实施
德国在资源城市转型过程中，尤为重视编制规划。鲁尔区发展初期，缺乏对土地利用、城镇布局、环境保护等方面的规划，煤矸石成山，污水遍地，塌陷坑随处可见，居民点凌乱分散，铁路杂乱无章。而且随着煤炭、钢铁等重工业的发展，地区环境质量不断恶化，形象受到了严重损害。为实施全面统筹规划，促进区域的协调发展，成立了鲁尔煤管区开发协会。最初，协会只是为工业和民用地、交通道路、绿化环境等提出轮廓性布局方案，制定一般开发规划。从上世纪60年代起，协会逐步承担起矿区规划，提出了南方饱和区、重新规划区和发展地区等三个地带的设想，确定了稳定第一地带，控制第二地带，发展第三地带的战略思路，为鲁尔区的全面规划奠定了基础。1966年协会编制的鲁尔区总体发展规划，成为德国区域整治规划中首个地区性和在法律上生效的总体规划，对调整鲁尔区经济结构和重振经济，为推动资源型城市转型发挥了重要作用。
（三）多种形式支持发展接续替代产业
一是鼓励煤炭资源型企业实施兼并重组。把生产要素向规模大、机械化程度高的企业集中，淘汰污染严重的企业。德国政府在1966－1976年，拨款150亿马克资助煤矿，并制定《进口煤炭限额法》、《煤炭适应法》等法规，以及提高煤矿工业福利等措施，调整和促进煤炭工业发展。1969年26家企业联合成立鲁尔煤炭公司，对鲁尔区资源重新规划，统一部署及安排生产。1980年全区煤矿从1960年的100个减少到 29个，采煤工作面从1372个降至180个，产业集中度和生产效率得到明显提高。原东德地区有35个露天煤矿，年产量3亿吨；而现在只有8个煤矿，年产量却达4亿吨。波兰根据《煤炭改革法》多次改革重组，由49个煤矿经关闭重组为3个集团公司，职工人数减少了1/3。
二是给予资源转型城市资金和政策支持。德国北威州2008年企业转产资金为2亿欧元，给予招标选定项目的企业支持，给予新建小企业免交增值税和成本摊销灵活处理等政策。欧盟结构基金规定，人均GDP低于欧盟人均水平75%的区域可获得支持，鲁尔区2007－2013年受益资金将达20亿欧元。波兰由于经济相对落后，得到欧盟结构基金更多，2004－2006年为120亿欧元，2007－2013年将得到670亿欧元。英国则在1997年，投资7.75亿英镑支持煤炭地区转型的三类项目，同时，还有效地带动了私人投资。
三是妥善处理衰退和新兴产业的发展关系。德国在产业转型中，注重改造衰退企业使其重新焕发活力。如鲁尔工矿企业遗址视为人类工业文明的遗产，将其改造成公园、美术馆、餐馆和演出大厅，成功地举行了世界性的会展和演出活动。"鲁尔国际文化节"已经成为欧洲最重要的文化节之一。大力扶持新兴产业的发展。北威州政府规定，凡是生物技术等新兴产业落户当地，对大、小型企业分别给予28%、18%的经济补贴。鼓励结合自身基础和条件发展具有竞争力的新兴产业，形成各具特色的优势行业。如鲁尔区多特蒙德市依托高校和科研机构聚集优势，发展软件业；而艾森市则利用林密湖多生态优势，发展旅游和休闲度假中心。同时，积极发展可再生能源，如太阳能、风能、地热、水利、生物能源等。北威州经过近30年的调整转型，由1970年三次产业的比例2.0：55.7：42.3，到2008年的0.6：30.1：69.3，实现了二产退三产进，产业结构发生了重大变化。坚持不懈实施经济转型，终于取得丰硕成果。
（四）注重生态环境保护和土地复垦
一是拥有完善的环境保护机构。 德国不仅联邦、16个州和各县政府都设有官方的环保机构，而且还有很多跨地区的环保研究机构。二是政府主导投资治理环境。德国每年环保贷款达到近百亿欧元，企业每年环保投资在30－40亿欧元。如为治理东德遗留矿山环境问题，联邦和州政府资金以及欧盟结构基金投入高达90亿欧元，取得了明显效果。三是企业环保和法律意识强。企业按照《矿山法》规定组织生产，并开展环境保护与治理工作。业主遵守法律规定，根据环境治理和土地复垦的需要，提取环境治理保证金并按照规划实施治理。我们考察了德国中部露天煤矿，采矿现场防止扬尘的喷淋设备和复垦土地上的麦田等，都给我们留下了深刻的印象。另外土地为公司所有，土地复垦能带来经济利益，也是企业积极整治环境的一个重要原因。此外，德国有从事矿区环境治理的专业公司。如德国政府出资成立了专门从事矿区环境治理的劳思茨和中部矿区管理公司，按私营企业的机制运作,进行矿区生态环境治理，目前，德国东部因煤炭开采遭到破坏的生态环境基本上得到了恢复治理。
（五）拥有健全和完善的法律体系
德国矿产和土地资源的开发利用，生态环境保护有健全和完备的法律体系。目前，德国联邦和各州的环保法律、法规有8000余部，欧盟实施的相关法规约有400个。从1972年通过第一部环保法至今，德国拥有了世界上最完备、最详细的系统的环境保护法。《矿山法》、《废弃地利用条例》、《土地整理法》、《矿山采石场堆放条例》等，法律法规条文详尽并具有可操作性。如《矿山法》规定，企业在矿山开采前、开采中和终止时，都要制订环境保护和治理规划，报矿山主管部门批准。其中业主对矿区复垦提出具体措施，是项目审批的先决条件。矿山终止要有清除危险、拆除矿山建筑物、消除污染的具体规划方案，明确生物物种和水体恢复到矿山开采以前状态。这些规划由企业实施，矿山主管部门负责监督实施和验收，从而保证了资源的有效合理利用和环境的保护与修复。
（六）政府与企业携手解决就业问题
德国政府高度重视社会就业问题。一是在煤矿关闭时妥善处理职工权益。50岁以上的职工可以得到5年的补偿金，由政府和企业分别承担20%和80%，并且可在55岁时办理退休手续，从而大大缓解了职工安置的压力。二是加强对职工转岗培训，以使其适应转型产业发展的需要。北威州对关闭煤矿工人进行转岗培训资金，由州政府和企业各出资50%。在过去50年，在德国这种作法得到了很好的执行。三是多方筹集转产资金，发展劳动力密集的中小企业和第三产业，创造更多就业机会。
三、对我国资源型城市转型工作的建议
（一）各级政府要强力推动资源型城市经济转型工作
从国外资源型城市发展来看，政府在经济转型中起着主导作用。特别是在体制变革和经济转轨的过程中，资源型城市经济转型政府指导和调控作用是不可或缺的，也是义不容辞的责任。自《国务院关于促进资源型城市可持续发展的若干意见》（国发【2007】38号，以下简称《若干意见》）下发以来，国家发展改革委设立了东北振兴司负责资源型城市转型工作，部分省区市也成立了专门机构，但有些省市对转型工作并没有给予足够的重视，对文件的理解、认识和落实尚不到位。我们建议，有关省区市要进一步加强对《若干意见》的学习，吃透精神，找准抓手，研究制定政策及措施。一要各级政府加强领导，列入重要议事日程；二要发挥政府主导作用，在争取和用好国家财力性转移支付资金的同时，还要更好地发挥地方财力的作用，并将有限的政府资金用在刀刃上；三要加快工作队伍建设，从组织上保障经济转型工作的开展；四要动员各方面力量，把抓好转型作为促进地方经济社会和谐发展的头等大事。
（二）重视规划在资源型城市经济转型中的重要作用
通过考察了解国外资源型城市转型情况，给我们启示有：一是国内外资源型城市的转型，都有一个因地制宜的、结合实际的好的规划作指导，有着落实规划的具体措施和辅助手段。二是资源型城市转型必须未雨绸缪，尚在成长初期和成长中的资源型城市，要尽早规划发展接续替代产业，唯此才能避免出现矿竭城衰的现象。三是资源型城市转型是一项长期艰巨持久的任务，尤其是我国资源枯竭型城市积累的问题较多，不可能一蹴而就，相关政策措施的时限也应适当延长。我们建议，一要抓紧抓好我国资源枯竭型城市转型规划的编制与实施工作。实事求是地根据自身环境和条件确定转型战略和发展方向，编制规划既要立足当前，更要从长远、根本出发，结合当地特点，发挥比较优势，组织科学论证。要充分发挥政府和市场"两只手"的作用，推动规划的落实和实施，并建立规划评价制度。二要从现在就开始重视我国正在成长初期和成长中的资源型城市的发展，抓好这些城市的转型试点，提前介入并及早规划未来发展，从而起到事半功倍的效果。三要保持资源型城市转型政策措施的连续性。国家及地方各级政府支持经济转型的政策措施，应与转型规划相适应，要有长期坚持不懈的充分准备。
（三）多方面支持资源型城市转型和生态环境治理
在西方市场经济发达的国家，从区域协调发展和重视民生等方面出发，各级政府对资源型城市转型在各方面都给予了大力支持。如两德统一后，联邦和州政府不仅拨付巨额资金和利用欧盟结构基金等，而且还研究出台政策，制定相关法规，对被破坏的生态环境进行恢复治理，对产业转型给予强力支持，值得很好学习借鉴。为此，我们建议，一要尽快建立资源开发的补偿、衰退产业的援助机制，出台可持续发展准备金实施方案；尽快出台资源税改革方案，完善资源性产品价格形成机制等。二要增加资源型城市接续替代产业国债专项资金额度，支持资源型城市加快产业转型和增加就业机会。三要各级政府在权限范围内制定资源型枯竭型城市产业转型项目财政税收优惠政策，共同安排转岗职工培训资金，促进实现转产再就业。四要加快解决矿山开采造成历史遗留的生态环境污染和破坏问题。我国近两年才开始陆续征收矿山恢复治理保证金，这对新产生的环境污染治理提供了资金保证和制度保证。针对历史遗留的大量需要治理的被污染和破坏的土地、河流以及矸石山、尾矿库等，建议通过多渠道解决治理资金问题。首先，国家和地方政府按7:3比例出资解决；其次，允许申请利用国际组织或外国政府贷款；第三，有商业开发价值的可通过招标方式进行市场化运作；第四，考虑土地置换等解决治理问题创新方式。
（四）从制度上入手不断加强和完善法律法规建设
目前，我国资源、环保、企业及劳动保障等有关行业法律法规已经建立，但对资源型城市（或地区）针对性不强，在具有统领性的综合法律上，以及能够形成有机联系的具有可操作性的管理条例上尚有缺失。鉴于此，我们建议，要以现有法律法规为基础，从支持资源型城市可持续发展角度，系统地研究完善现有法律法规，使资源型城市的一切经济活动有法可循。同时要按照立法、执法和监督分设的原则充实和完善法律体系，及时将现行之有效的行政法规和成熟的做法上升为法律，将资源型城市可持续发展纳入法律轨道，依法发展形成常态化，依法行政。当前要加快制定资源型城市可持续发展条例，通过法律形式协调各方面利益关系，调整各级政府和企业在资源型城市可持续发展方面的责任、权利和义务，并保障资源型企业及员工的合法权益。